Casi dos meses después de la entrada masiva de personas migrantes en Ceuta los días 30 y 31 de julio, la ciudad autónoma continúa afrontando las consecuencias de una crisis que ha puesto bajo una fuerte presión sus servicios públicos, la seguridad y la capacidad administrativa para gestionar los expedientes de retorno.
El Gobierno declaró el pasado 25 de agosto la situación de interés para la Seguridad Nacional, después de reconocer que la llegada simultánea de un elevado número de personas en situación irregular había superado las capacidades ordinarias de gestión, acogida, asistencia y seguridad ciudadana. Esta figura, sin embargo, no equivale a un estado de excepción y no permite suspender derechos fundamentales.
Ante la persistencia de las dificultades, ha comenzado a plantearse si sería necesario recurrir a mecanismos constitucionales más excepcionales para recuperar la capacidad de control de la situación.
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El estado de excepción requiere autorización del Congreso
El estado de excepción está previsto en el artículo 116 de la Constitución y regulado por la Ley Orgánica 4/1981. Su declaración está pensada para situaciones en las que una alteración grave del orden público, de los servicios esenciales o del funcionamiento institucional haga insuficientes las potestades ordinarias. La autorización corresponde al Congreso de los Diputados y su duración inicial no puede superar los 30 días, aunque puede solicitarse una prórroga por otro periodo máximo de 30 días.
Su aplicación permitiría adoptar determinadas medidas extraordinarias, siempre dentro de los límites establecidos por la autorización parlamentaria y por la propia ley. Entre ellas se encuentran algunas restricciones sobre derechos fundamentales, controles y medidas específicas destinadas a restablecer el orden público.
La ley contempla medidas específicas para extranjeros
Uno de los elementos que adquiere especial relevancia en el caso de Ceuta es el artículo 24 de la Ley Orgánica 4/1981, que establece obligaciones específicas para los extranjeros durante un estado de excepción.
La norma permite imponer comparecencias, controles relacionados con la documentación y otras formalidades. También contempla la posibilidad de expulsión cuando se incumplan las medidas adoptadas o exista connivencia con quienes alteren el orden público, siempre que no concurran indicios de delito que deban ser sometidos a la vía judicial. Las expulsiones deben estar individualmente justificadas, según establece expresamente la ley.
Por tanto, el mecanismo no supondría una autorización para realizar expulsiones colectivas. La aplicación de estas medidas exigiría procedimientos individualizados y la correspondiente justificación administrativa.
El cuello de botella está en la capacidad administrativa
Precisamente aquí aparece una de las principales dificultades señaladas por los expertos: aunque existan instrumentos legales para acelerar determinadas actuaciones, su eficacia depende de los medios disponibles para ejecutarlas.
La acumulación de expedientes, la identificación de personas que carecen de documentación y la necesidad de tramitar individualmente cada procedimiento pueden convertir la capacidad administrativa en el principal límite para ejecutar las devoluciones.
La propia normativa establece que las medidas excepcionales deben aplicarse de manera proporcional y durante el tiempo estrictamente necesario para recuperar la normalidad.
El papel de las Fuerzas Armadas
La eventual utilización de mecanismos excepcionales tendría también consecuencias sobre el dispositivo desplegado en la ciudad. Las Fuerzas Armadas actúan conforme al marco jurídico y a las funciones que determine el Gobierno, por lo que cualquier modificación de sus atribuciones debería quedar expresamente recogida en la normativa o en las decisiones adoptadas durante la gestión de la crisis.
La situación actual ya contempla la movilización y coordinación de recursos estatales y locales. El decreto de agosto establece precisamente mecanismos de coordinación para hacer frente a una crisis que, según el Gobierno, ha superado las capacidades ordinarias de gestión de la ciudad.
La frontera sur de Europa
Más allá de las medidas inmediatas, el debate apunta también a una cuestión estructural: Ceuta constituye una de las fronteras exteriores de la Unión Europea, por lo que la gestión de la presión migratoria no afecta únicamente a España.
Entre las soluciones planteadas a medio plazo aparece el refuerzo de los medios de vigilancia y protección de la frontera y una mayor participación de las instituciones europeas. En este contexto, la coordinación con Frontex adquiere especial importancia.
La crisis ha abierto así un debate que va más allá de la respuesta puntual a las entradas masivas: qué instrumentos jurídicos necesita España para afrontar episodios de presión migratoria extraordinaria y cómo deben coordinarse las administraciones nacionales y europeas cuando los mecanismos ordinarios resultan insuficientes.
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