Andalucía, Decreto 31/2024, de 29 de enero en materia de viviendas de uso turístico, establecimientos de apartamentos turísticos y hoteleros.

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06/02/2024

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Decreto 31/2024, de 29 de enero, por el que se modifican diversas disposiciones
en materia de viviendas de uso turístico, establecimientos de apartamentos
turísticos y hoteleros de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

I
El Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye en su artículo 71 a la Comunidad
Autónoma la competencia exclusiva en materia de turismo, incluyendo la ordenación
del sector turístico y la regulación y clasificación de las empresas y establecimientos
turísticos. Asimismo, en su artículo 37.1.14.º establece entre los principios rectores de
las políticas públicas de la Comunidad Autónoma el fomento del sector turístico, como
elemento económico estratégico de Andalucía.
En ejercicio de dicha competencia, la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo
de Andalucía, establece los elementos esenciales de esta regulación. Entre los servicios
turísticos contemplados en su artículo 28.1 se encuentra el del alojamiento, cuando se facilite hospedaje o estancia a las personas usuarias de servicios turísticos. Tal y como establece la citada Ley, el alojamiento turístico se caracteriza porque su gestión y administración le
corresponde a una única persona titular sobre la que recae la responsabilidad derivada
de su funcionamiento, garantizándose así la máxima calidad, información, accesibilidad,
seguridad y demás derechos de las personas usuarias. La Ley del Turismo de Andalucía, al
igual que otras normas autonómicas, contempla, a los exclusivos efectos de la ordenación
de los servicios turísticos, la figura de la empresa explotadora, estableciendo una serie de
derechos y obligaciones de las denominadas empresas turísticas.

II
Las viviendas con fines turísticos se regulan por primera vez en nuestra Comunidad
Autónoma tras la entrada en vigor de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, mediante el
Decreto 28/2016, de 2 de febrero, de las viviendas con fines turísticos y de modificación del Decreto 194/2010, de 20 de abril, de establecimientos de apartamentos turísticos, configurándose el alojamiento en las mismas como un servicio turístico de alojamiento previsto en el artículo 28.1.a) de dicha ley. Si bien puede afirmarse que esta regulación es relativamente reciente, la realidad de los hechos ha venido a desbordar el marco normativo actual, de manera que en los últimos años se ha producido un sustancial incremento de esta tipología de alojamiento. De esta forma, un fenómeno que originariamente se caracterizaba por la puesta en oferta de un recurso turístico por parte de «anfitriones» individuales y de prestación por parte de personas físicas, a título particular, a través de plataformas digitales colaborativas, ha ido evolucionando a la progresiva comercialización y gestión de un servicio turístico de elevada oferta y demanda, conformándose una modalidad más de alojamiento, desarrollado en viviendas a través de profesionales que administran la explotación de inmuebles de diferentes propietarios individuales o de grandes tenedores.

Ello no obstante, el desarrollo de este fenómeno es desigual según los diferentes
territorios de nuestra región y con ello también lo son las oportunidades y desventajas
o externalidades asociadas al mismo, debiendo armonizarse de manera equilibrada
los diferentes intereses y bienes jurídicos que han de protegerse por parte de la
Administración. A ello se añade la singular complejidad del difícil encaje jurídico de esta
figura: se trata de viviendas no destinadas a su fin primordial, como es el de la residencia,
domicilio o la morada, sino inmuebles que se dedican, de forma permanente u ocasional al desarrollo de una actividad económica consistente en el alojamiento y sus servicios
inherentes para clientes de paso en cortas estancias o breves periodos de tiempo.
Partiendo de lo anterior, a la hora de abordar el marco normativo de la actividad
de alojamiento en viviendas de uso turístico es importante tener en cuenta que las
competencias autonómicas en materia turística se limitan a la ordenación, planificación y
promoción del sector turístico; esto es, a las condiciones y requisitos para la prestación
de un servicio turístico. De esta forma, sobre una misma realidad y, más concretamente
en el recurso físico sobre el que se desarrolla la actividad turística, intervienen diversos
títulos competenciales, como son la legislación civil, la vivienda o el urbanismo, que se
reparten el Estado, las Comunidades Autónomas y los municipios, según el caso.
En concreto, corresponde a los municipios atribuir los distintos usos del suelo y del
patrimonio edificado, incluyendo el uso turístico compatible con las diversas tipologías de
suelo, ya sea residencial, terciario u otro. Con esta modificación se aclara, en consecuencia,
que son los instrumentos de planeamiento urbanístico o las ordenanzas municipales las
que pueden introducir, en su caso, las correspondientes exigencias sobre el uso compatible
o complementario de este tipo de viviendas que sirven de alojamiento turístico, o introducir
otro tipo de limitaciones sectoriales diferentes a las de ordenación turística de conformidad
con los principios de proporcionalidad, objetividad, necesidad y seguridad jurídica.
Como ha declarado el Tribunal Supremo, no sólo es posible sino que resulta necesario
que sean los municipios los que determinen las concretas exigencias territoriales y de
compatibilidad urbanística para el desarrollo de esta actividad, como Administración
más cercana a la realidad y a quien corresponde el diseño de los espacios, usos y
sus equipamientos que conforman su concreto modelo de ciudad, marco esencial de
convivencia, en uso y ejercicio de la potestad del planeamiento, que cuenta con un
claro respaldo y legitimación democrática. Será la posible limitación establecida por el
Ayuntamiento la que habrá de ser sometida a un escrutinio estricto desde la perspectiva
de la garantía del mercado y la competencia. Dicho de otra forma, esa necesaria
intervención municipal no puede ir dirigida a la exclusión de la normativa europea y
nacional que garantiza la libre competencia y prestación de actividades económicas,
sino más al contrario, y en términos expresados por la doctrina que vienen sentando los
tribunales de justicia, a posibilitar la efectiva conciliación de la lícita actividad económica
del alquiler vacacional de corta duración con la organización del régimen interno de la
ciudad según sus particulares circunstancias.

III
Con esta modificación, por otro lado, se incorporan nuevos requisitos respecto a
los previstos en el Decreto 28/2016, de 2 de febrero, para el ejercicio de una actividad
económica, como es la prestación del servicio turístico de alojamiento en viviendas, que en
todo caso deben ser acordes con la normativa europea y nacional que regula los principios
de libre acceso al mercado; y, en coherencia con lo establecido en la Ley 13/2011, de 23 de
diciembre, se refuerza, al igual que ocurre en otros modelos de alojamiento, la figura legal
de las empresas explotadoras de viviendas de uso turístico con el objetivo de profesionalizar
la actividad, facilitar las relaciones con la Administración turística y garantizar los derechos
y deberes de las personas usuarias. La disposición de información fiable sobre los servicios
de alquiler de este tipo de alojamientos de corta duración y en particular la adecuada
identidad del explotador o gestor real del servicio, con independencia del vínculo jurídico
con el titular del inmueble, resulta esencial no sólo para asegurar eficazmente los derechos
y obligaciones de las personas usuarias, sino para que las autoridades competentes
puedan llevar a cabo el necesario intercambio de información y evaluar el impacto real de
estos servicios y, en consecuencia, desarrollar las medidas gubernativas más adecuadas y
proporcionadas. Con la profesionalización del sector se persigue igualmente la mejora en
las condiciones laborales de las personas trabajadoras.

Por otro lado, se actualizan los requisitos y exigencias de habitabilidad,
acondicionamiento o servicios comunes, en aras de la mayor calidad en la prestación
del servicio y protección de los derechos de las personas usuarias, como son los de
superficie mínima por persona, el número de baños o la climatización, entre otros. Ello no
obstante, y dado que nos encontramos ante una realidad cambiante, la norma se remite a
un anexo para el resto de exigencias y se habilita para que mediante orden de la persona
titular de la Consejería con competencias en turismo pueda modificarse su contenido y,
de esta forma, adaptarse a las nuevas demandas de las personas usuarias.
Las medidas que se adoptan en esta nueva regulación encuentran su justificación en
razones de interés general y son proporcionadas a la razón que se invoca, es decir, como
indica el Tribunal de Justicia de la Unión Europea «son adecuadas para garantizar, de
forma coherente y sistemática, que se alcance el objetivo perseguido y que no vaya más
allá de lo necesario para alcanzarlo».

IV
Se aborda con este decreto, asimismo, la modificación del Decreto 194/2010,
de 20 de abril, de establecimientos de apartamentos turísticos mediante la que, entre
otras cuestiones, se desarrolla la definición y características de los distintos grupos
de establecimientos de apartamentos turísticos que contempla el artículo 44 de la Ley
13/2011, de 23 de diciembre, se regulan las distintas especialidades de apartamentos
y su período de ocupación de las unidades de alojamiento y se eliminan parte de los
requisitos exigidos para la prestación del servicio de alojamiento turístico, a través de este
tipo de establecimientos, todo ello para, siguiendo la estela de la reciente regulación de
los establecimientos hoteleros, eliminar la exigencia de requisitos estructurales cuando
los que corresponden por normativa sectorial ya los hace idóneos para el fin pretendido e
incidir en aspectos que supongan mejoras en la calidad del servicio.
En último término, se acomete la modificación del Decreto-ley 13/2020, de 18 de mayo,
por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes relativas a establecimientos
hoteleros, coordinación de alertas, impulso de la telematización, reactivación del sector
cultural y flexibilización en diversos ámbitos ante la situación generada por el coronavirus
(COVID-19), con la finalidad de que hoteles y hoteles-apartamentos puedan ofrecer en el
edificio servicios complementarios a las personas usuarias del establecimiento, incluso
prestados por personas o entidades distintas del titular de la explotación del alojamiento
turístico, siempre que reúnan determinados requisitos, de forma que no resulte afectado el
principio de unidad de explotación. La modificación vía reglamentaria del citado Decretoley
viene amparada por lo previsto en la disposición final decimoséptima del mismo.

V
El presente decreto consta de tres artículos, cuatro disposiciones adicionales que
contemplan, respectivamente, el régimen para adaptarse a determinados requisitos
de las viviendas inscritas en el Registro de Turismo de Andalucía y comunicar los
periodos de funcionamiento; el cambio de titularidad en la explotación de las viviendas
inscritas a favor de las empresas explotadoras; sobre el número de plazas inscritas; y
el régimen transitorio para adaptarse a determinados requisitos de los establecimientos
de apartamentos turísticos inscritos en el Registro de Turismo de Andalucía. Asimismo,
consta de una disposición final.
El decreto se adecúa a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 12/2007, de 26 de
noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, según el cual los
poderes públicos potenciarán que la perspectiva de la igualdad de género esté presente
en la elaboración, ejecución y seguimiento de las disposiciones normativas.

En la elaboración del presente decreto, se ha respetado lo dispuesto en el artículo 7.2
del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de administración electrónica, simplificaciónde procedimientos y racionalización organizativa de la Junta de Andalucía, así como los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a los que se ha de ajustar la potestad reglamentaria. De lo expuesto en los párrafos anteriores se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia, siendo las razones de interés general que sustentan la necesidad de esta regulación la protección de las personas usuarias de servicios turísticos, la protección del medio ambiente y el entorno urbano, la protección de los derechos de las personas residentes y el fomento de una oferta turística de calidad. El decreto es acorde al principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados, e igualmente se ajusta al principio de seguridad jurídica, al ser la norma coherente con el resto del ordenamiento jurídico y fijar un marco normativo estable, predictible, integrado, claro y de certeza, que posibilita su conocimiento y comprensión, siendo además fruto de la habilitación legal. Con respecto al principio de eficiencia, no supone un aumento significativo de las cargas administrativas.

En cuanto al principio de transparencia, y en aplicación del artículo 133 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, con carácter previo a la elaboración del presente Decreto
se sometieron a consulta pública los aspectos relativos a la iniciativa (problemas a
solucionar, necesidad y oportunidad, objetivos y posibles soluciones). Se ha seguido el
trámite de audiencia a las distintas entidades representativas del sector, a las personas
consumidoras y usuarias y a los agentes económicos y sociales, favoreciendo una
participación activa; se ha dado cumplimiento al trámite de información pública, previsto
en el artículo 45.1.d) de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía; y se ha facilitado el acceso a los documentos del proceso de elaboración del decreto, en los términos establecidos en el artículo 13 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.
Por todo ello, a propuesta del Consejero de Turismo, Cultura y Deporte, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 21.3, 27.8, 44.1 y 46.2 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, de acuerdo con el Consejo Consultivo de Andalucía y previa