Fedea: Informe sobre Seguimiento de las reformas del Plan de Recuperación

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A continuación exponemos el informe de FEDEA sobre el Plan de Recuperación Económica en lo que respecta a la nueva Ley de la vivienda:

Una Ley vivienda contraproducente

Tras casi un año de parálisis, el Gobierno ha reactivado la tramitación del proyecto de ley de vivienda mediante un acuerdo con varios de sus aliados parlamentarios habituales para aprobar el texto con rapidez. El acuerdo introdujo algunos cambios significativos en el contenido del texto que en general lo han empeorado (véase el Recuadro 2), aunque sin cambiar sus grandes líneas, ya bien definidas en el anteproyecto. Este último fue comentado en Nasarre (2022) y en el Boletín no. 15 (de la Fuente, 2022c, pp. 17-19). Esta sección se basa en de la Fuente (2023e), donde se analiza en mayor detalle el texto resultante del acuerdo y finalmente aprobado sin cambios significativos como Ley 12/2023, de 24 de mayo (BOE, 2023g), justo antes de la disolución de las Cortes.

La nueva norma busca dar contenido al “derecho a la vivienda” y establecer una regulación homogénea en toda España de los objetivos e instrumentos esenciales de las políticas públicas de vivienda, así como del derecho de propiedad de la vivienda, que se considera limitado por la función social de ésta. Aunque una cierta sistematización de las bases generales de la política de vivienda puede ser de cierta utilidad para ordenar en alguna medida la abundante legislación autonómica sobre el tema, el esfuerzo por avanzar hacia un “derecho efectivo” a la vivienda resulta fallido e incluso contraproducente en la medida en que, ignorando las lecciones de 8 nuestra historia no tan lejana y de la teoría económica,2 el texto apuesta por algunos instrumentos de política que sólo agravarán la insuficiencia de la oferta de vivienda en alquiler. El mismo efecto tendrá el debilitamiento de los derechos de propiedad sobre ciertos bienes inmuebles que se desprende de la nueva ley. Recuadro 2: Cambios con respecto al anteproyecto

Cambios con respecto al anteproyecto

– Definición de “gran tenedor.” En principio se mantiene el mismo criterio que en el anteproyecto, exigiéndose la propiedad de un mínimo de 10 inmuebles urbanos de uso residencial, pero ahora se añade la posibilidad de reducirlo a 5 inmuebles que estén ubicados en una misma zona tensionada, si así lo disponen las CCAA (art. 3k)
– Zonas de mercado residencial tensionado (art. 18). Se suavizan los requisitos para la declaración de tales zonas. En particular, bastará con que se cumpla una de las siguientes condiciones (en lugar de ambas como exigía el anteproyecto): i) que la carga media del coste de la hipoteca o alquiler, más los suministros básicos, supere el 30% de los ingresos medios de los hogares en la zona, y ii) que el precio de compra o alquiler de la vivienda haya crecido más de tres puntos (cinco en el anteproyecto) por encima del IPC de la CCAA en términos del crecimiento acumulado durante los últimos cinco años. –
Objetivo de tamaño para el parque de vivienda social (Disposición transitoria segunda). Salvo que las administraciones territoriales competentes decidan otra cosa antes de un año, se establecerá como referencia general el objetivo de alcanzar en el plazo de 20 años un parque mínimo de viviendas sociales del 20% del total de hogares residentes en aquellos municipios en los que se hayan declarado zonas de mercado residencial tensionado.
– Limitación extraordinaria de la actualización anual de la renta de los contratos de alquiler de vivienda. (Disposición Final (DF) 5ter): En 2023 se utiliza como tope la variación anual del índice de garantía de competitividad, esto es, el 2%.3 En 2024, el límite será del 3%.
– Índice de referencia para la actualización anual de los contratos de arrendamiento de vivienda. (DF1.cinco) Para evitar “crecimientos desproporcionados” de los alquileres, el INE definirá un nuevo índice de referencia que se utilizará a estos efectos comenzando en 2025.
– Reserva de suelo (DF4). Se modifica el art. 20.1 de la ley del suelo (RD Legislativo 7/2015) para elevar la reserva mínima de suelo para vivienda de protección pública (desde el 30) hasta el 40% en el suelo rural de nueva urbanización y (desde el 10 hasta) el 20% para el suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma.

El art. 8.a de la ley reitera la disposición constitucional en la que se establece el derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.4 De acuerdo con la Constitución y con la propia ley, sin embargo, no se trata de un derecho bien delimitado y directamente exigible, sino de algo que entraría en el ámbito de los llamados principios rectores que han de guiar la actuación de los poderes públicos. Esto es, con la nueva ley o sin ella, ningún ciudadano puede exigir a las administraciones públicas que le faciliten una vivienda de ciertas características en un plazo determinado y a un precio inferior a un porcentaje dado de sus ingresos, pero tales administraciones están obligadas a trabajar para facilitar el acceso a la vivienda de los ciudadanos, y especialmente de las personas con menos recursos. Así, de acuerdo con el propio art. 8 del texto, el derecho a la vivienda habrá de ejercerse en los términos dispuestos por la propia ley y se concretará fundamentalmente en el derecho de los ciudadanos a inscribirse como demandantes de vivienda protegida y de acceder, en su caso y de acuerdo con la normativa relevante, a las prestaciones, programas y ayudas públicas en materia de vivienda que puedan establecerse.

El grueso del texto se dedica a regular las políticas públicas que deben hacer efectivo el derecho a la vivienda. Estas políticas han de favorecer el acceso a la vivienda de las personas más vulnerables, especialmente si tienen menores a cargo, y de facilitar la existencia de una oferta suficiente y adecuada de vivienda en alquiler a precios asequibles y pueden instrumentarse mediante la creación y gestión de parques públicos de vivienda, ayudas y subvenciones al alquiler, compra o rehabilitación de viviendas, incentivos fiscales y medidas de colaboración con entidades privadas o entre administraciones públicas, incluyendo la cofinanciación por el Estado de los planes autonómicos de vivienda. Entre otras cosas, se regula el régimen básico de los parques públicos de vivienda, la vivienda protegida y la vivienda incentivada. La vivienda protegida debe destinarse a vivienda habitual de personas que no cuenten con otra vivienda o tengan ingresos superiores a un determinado umbral y habrá de asignarse mediante un procedimiento transparente de acuerdo con criterios objetivos. Se prohíbe la enajenación del parque público de vivienda social y la descalificación de la vivienda protegida para su venta o alquiler a precio libre durante un período mínimo de 30 años con el fin de favorecer la creación y mantenimiento de un parque suficiente de viviendas públicas o protegidas. Se introduce el concepto de vivienda asequible incentivada, que contará con beneficios fiscales o de otro tipo a cambio de ser destinada a residencia habitual de personas de renta baja a precios asequibles.
Como se afirma en el preámbulo de la ley y en su artículo segundo, un objetivo central de la política pública de vivienda ha de ser el de “favorecer la existencia de una oferta suficiente y adecuada de vivienda, que responda a la demanda existente y permita el equilibrio del mercado” (BOE, 2023g, p. 71.485). Con este fin, el texto apuesta por potenciar los parques públicos de vivienda en alquiler, por mantener y reestructurar en parte los incentivos fiscales a la puesta en alquiler de la vivienda privada y por desincentivar el mantenimiento de viviendas desocupadas mediante la imposición de recargos sobre el IBI. Con ciertos problemas y limitaciones, cabe esperar que estas medidas ayuden a aliviar en algún grado el acuciante problema de escasez de vivienda que padecemos en ciertas áreas.

Sin embargo, la nueva ley dedica una especial atención a una serie de instrumentos de política que, con el loable objetivo de proteger a los demandantes de vivienda, tendrán con toda seguridad efectos adversos sobre la oferta privada de alquiler, agravando por tanto los problemas que en principio se busca resolver e incumpliendo de paso el propio mandato de la ley de fomentar la oferta. Entre estos instrumentos están la introducción de medidas de control de alquileres en áreas consideradas “tensionadas” por las administraciones locales o regionales, la imposición de límites generales a la actualización anual de los alquileres y de prórrogas forzosas tras la expiración de los contratos, así como ciertas disposiciones que dificultan la recuperación de los inmuebles por sus propietarios en casos de impago u “ocupación”. Todas estas medidas, que se describen en cierto detalle en la sección 4 del Anexo, rebajan la rentabilidad de la inversión en vivienda destinada al alquiler o incrementan su riesgo percibido, 10 reduciendo por tanto su oferta inmediata y futura mediante la retirada de inmuebles del mercado y una menor inversión para incorporar otros nuevos.

A esto hay que añadir la inseguridad jurídica asociada con una parte especialmente delicada de la nueva ley, en la que se introducen ciertos límites a y deberes asociados con la propiedad de la vivienda (arts. 1.2 y 11) con el fin de “garantizar la función social de la propiedad.” Así, en la exposición de motivos del texto se afirma que el derecho a la vivienda “modula, tanto el derecho de propiedad como la libertad de empresa cuando operan en el sector de la vivienda, desde el doble punto de vista de la función social que deben cumplir y del interés general…” (BOE, 2023g, p. 71.479). En el artículo 1.2 se habla del deber de los propietarios de vivienda de “destinar la misma al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico” y en el 11.1.e, 19.1 y 19.4 de sus “obligaciones de colaboración con la Administración competente y suministro de información” sobre el uso de las viviendas de su propiedad para “favorecer el incremento de la oferta de alquiler asequible en la zona.” Aunque las disposiciones citadas están redactadas en términos muy vagos, todas ellas podrían interpretarse de una forma que permita a las Administraciones imponer obligaciones poco razonables a los propietarios, incluyendo la de alquilar sus inmuebles a precios inferiores a los de mercado, o incluso expropiar tales inmuebles como ya se ha anunciado en Cataluña.

Una última reflexión. La nueva ley de vivienda contempla una serie de instrumentos que, en última instancia, permiten la expropiación forzosa y no compensada de parte del valor económico de propiedades privadas para financiar actuaciones que se consideran políticas sociales. Aun dando por sentada la bondad de los fines perseguidos (que a menudo no resulta obvia, pues los beneficiarios no son siempre los más necesitados), ésta no parece la forma más lógica de financiar una política pública. Si decidimos que determinados colectivos necesitan ayudas para acceder a una vivienda, o para no perderla, el coste de tales ayudas debería repartirse entre todos de una forma equitativa a través del sistema impositivo. Por tanto, las administraciones deberían hacerse cargo en primera instancia de los costes relevantes y repercutirlos después al conjunto de la sociedad a través de los impuestos generales que financian su actividad. Lo que no tiene sentido es cargárselos, en todo o en parte, a terceros privados que pasaban por allí. Hacerlo así no sólo asegura un reparto injusto de los costes de estas políticas, sino que también se los oculta a la mayoría de la sociedad, dificultando la rendición de cuentas de los gobiernos y su evaluación por los ciudadanos.

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Seguimiento de las reformas del Plan de Recuperación. Boletín FEDEA no. 2

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